浙大黃祖輝等| 我國鄉村建設的關鍵與浙江“千萬工程”啟示
導語
近年來，浙江省開展“千村示范、萬村整治”工程，積累了諸多重要經驗。基于此，本網站轉發此文，與諸位分享我國鄉村建設的關鍵與浙江“千萬工程”的啟示。本文在對我國鄉村建設內涵與特點闡釋的基礎上，提出鄉村建設應重視三個重要關鍵，并結合浙江“千萬工程”的實踐與經驗分析，提出可供我國鄉村建設借鑒的啟示。作者系農業農村部鄉村振興專家咨詢委員會委員、浙江大學求是特聘教授黃祖輝等。
2018年5月，習近平總書記對“千村示范、萬村整治”工程(以下簡稱“千萬工程”)作出重要指示，指出“要結合實施農村人居環境整治三年行動計劃和鄉村振興戰略，進一步推廣浙江好的經驗做法，建設好生態宜居的美麗鄉村。”為遵循總書記指示，《中央農辦、農業農村部、國家發展改革委關于深入學習浙江“千村示范、萬村整治”工程經驗，扎實推進農村人居環境整治工作的報告》出臺，要求各地區各部門結合實際認真學習、貫徹、落實“千萬工程”發展經驗。早在“千萬工程”孕育之時，時任浙江省委書記的習近平同志就賦予其推動農村全面小康建設、統籌城鄉發展、優化農村環境和造福農民群眾等期待與功能。事實證明，“千萬工程”在給浙江農村帶來了生態環境變革的同時，也帶來了農業發展的高質量轉變與農民生活的高水平提升，開啟了新時代美麗鄉村現代化建設新征程。
2020年，黨的十九屆五中全會提出“實施鄉村建設行動”，2021年，21世紀以來第18個中央一號文件——《中共中央 國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》和《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》先后發布，均強調把鄉村建設擺在社會主義現代化建設的重要位置，并從村莊規劃、鄉村公共基礎設施建設、農村人居環境整治提升和縣域內城鄉融合發展等關鍵領域提出了一系列新舉措。可以說，“大力實施鄉村建設行動”不僅是全面推進鄉村振興的戰略部署，也是新時期改變農村面貌、拉動內需和雙循環戰略實施的現實需要，更是彌補農業農村發展短板和加快實現農業農村現代化的重要抓手。改革開放以來，我國先后實施了新農村建設、脫貧攻堅、鄉村振興等重大戰略，廣大鄉村在生態環境、基礎設施、公共服務和居住條件、文化傳承等方面發生了翻天覆地的變化，實現了從積貧積弱到全面小康的轉變，鄉村建設已取得明顯進展。但如同我國經濟社會發展中不平衡不充分的問題依然存在，全面小康社會建設的短板依然凸出一樣，我國的鄉村建設也存在區域不平衡和發展不充分的問題。總的來說，我國鄉村建設依然滯后，不能充分滿足農業農村現代化和共同富裕的目標要求，這是現階段大力實施鄉村建設行動的基本動因。因此，在“大力實施鄉村建設行動”過程中，需要吸取浙江“千萬工程”的普適性經驗，在村莊規劃、空間布局以及制度安排等方面下功夫。
本文在對我國鄉村建設內涵與特點闡釋的基礎上，提出鄉村建設應重視三個重要關鍵，并結合浙江“千萬工程”的實踐與經驗分析，提出可供我國鄉村建設借鑒的啟示。
一、我國鄉村建設的內涵、特點與三個重要關鍵
1.我國鄉村建設的內涵與特點
我國鄉村建設的內涵可概括為四個方面：一是推進村莊規劃，即規劃先行，要在立足現有基礎，保留鄉村特色風貌的基礎上，明確村莊布局分類，防止“千村一面”，更重要的是要充分尊重農民意愿，不搞大拆大建。二是加強鄉村公共基礎設施建設，把公共基礎設施的建設重點放在廣大農村，著力推進往村覆蓋、往戶延伸，從根本上實現路、水、氣、電、網等基礎設施對村、對戶的有效覆蓋和科學管護。三是深化農村人居環境整治，實施農村人居環境整治提升五年行動，著重推進農村廁所、垃圾、污水“三大革命”，加快開展村莊潔化、綠化、美化“三大行動”。四是提升農村基本公共服務水平，著眼于城鄉統籌與城鄉一體的就業、醫保、養老、文化等公共服務建設，建立城鄉公共資源均衡配置機制，強化農村基本公共服務供給縣鄉村三級統籌，逐步實現標準統一、制度并軌、城鄉一體。
我國鄉村建設有兩大特點。一是硬件建設與軟件建設相結合。實施鄉村建設行動，要注重“硬件”和“軟件”共同發力。第一，建好硬件。鄉村建設要突出鄉村宜居，推動農村公共基礎設施往村覆蓋、往戶延伸，全面改善路、水、電、氣等設施條件；并以農村人居環境整治提升為配套，統籌推進農村“三大革命”和改善村容村貌。鄉村建設還要突出宜業，聚焦數字化改革總目標，以數字化、智能化、創新型基礎設施為主攻方向，支持5G、物聯網、冷鏈物流等既方便生活又促進生產的新基建向鄉村覆蓋延伸，提升“三農”領域新型基礎設施保障服務能力，完善長效管護機制。第二，抓好軟件。一方面，加強鄉村公共服務，聚焦基礎教育、醫療衛生、社會保障等關鍵領域，持續推進城鄉基本公共服務“保基本、廣覆蓋、促均等、可持續”；另一方面，改進鄉村治理，建立健全黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現代鄉村社會治理體制。二是鄉村公共性與社區公共性并存。鄉村社區公共性是鄉村公共性的組成部分，兩者的差異在于公共性的范圍及其歸屬主體的不同。鄉村社區公共性是以村莊為范圍和主體的公共性，這種公共性對社區以外具有一定的排他性。“公共性”是具有歷史性、變動性、多元性的概念，學界并沒有完全一致的觀點。公共產品及其服務具有非競爭性和非排他性的特征是主流經濟學的基本觀點，而新制度經濟在此基礎上對公共產品及其服務的認識又進行了深化，認為在一定的條件下，通過制度設計與安排，某些公共產品及其服務也可以轉化為準公共產品或市場品。而無論是政治學強調的共識達成和結果公共利益導向，還是社會學認為的過程集體參與，均意識到公共性這一公共領域的核心屬性，以及平等自由、開放包容、公共參與、公益共享等共性特征，并將其視為一種“互利共生”的社會關系。鄉村公共性的內涵較廣，跳出了空間的概念，包含了鄉村各類基礎設施和公共服務等公共品投入、可達性高的公共場所、合作參與的集體行動、多元包容的空間理念、混雜復合的社會功能和公益共享的價值追求等方面。在我國，社區公共性內含了村集體的空間及組織邊界概念，在其所處的社區空間場域中，以村社公共資源為發展基礎，以村集體經濟組織為組織依托，以集體參與為行為載體，以實現社區公共利益為價值追求的一種社會屬性，在產權上體現的是社區共有的概念。鄉村公共性與社區公共性的價值重塑，需從共建、共治、共享三個方面展開。共建，就是在提供和建設鄉村公共品的過程中，發揮政府、市場、集體和村民等主體的協同參與作用，解決誰來建的問題；共治，就是實現多元主體共同參與到鄉村公共品的管護、營運和治理中來，解決由誰、怎么樣來管的問題；共享，就是社區主體共同分享鄉村公共品及服務所帶來的效應，解決鄉村公共建設為了誰的問題。此外，重塑鄉村公共性與社區公共性，還應體現鄉村及其社區公共品在空間配置的效率，回答的是鄉村公共品的供給和公共服務既要講究對受眾體的公平性，又要注重公共品的配置效率問題。
2.我國鄉村建設的三個重要關鍵
(1)既要堅持政府主導，又要引入市場力量。在我國鄉村建設中，不僅大規模基礎設施的投入要靠政府，而且農村社區性的公共品供給也主要靠政府財政的支持與投入，但供給仍然滿足不了需求，除了少數經濟發達地區的農村公共品供給水平稍高之外，絕大多數地區農村公共品的供給狀況仍不容樂觀。目前，我國農村社區公共品供給的主要問題和難點是供給主體過于單一，企業和社會資本的參與積極性不高。大力實施鄉村建設行動，保障農村社區公共品供給，資金需求量巨大，政府的財政投入和金融支持已成為關鍵保障。2021年中央一號文件繼續把農業農村作為財政支出的優先保障領域，中央預算內投資繼續向“三農”補短板領域傾斜，且要求各地區、各部門強化措施，不斷完善涉農資金統籌整合長效機制；同時，提出支持地方政府發行一般債券和專項債券用于現代農業設施建設和鄉村建設行動，創新支持綠色、科技創新等領域債券擴容。除此之外，還支持以市場化方式設立鄉村振興基金，鼓勵銀行業金融機構建立服務鄉村振興的內設機構，加快普惠金融、民生金融、綠色金融等服務模式創新，撬動金融資本、社會力量參與，重點支持農產品加工業、鄉村特色產業、鄉村休閑旅游業、鄉村新型服務業等鄉村產業發展。但在實踐中，尤其是經濟下行態勢沒有得到根本轉變，各級政府財政壓力不斷加大的形勢下，農村公共品，特別是農村社區性公共品的供給，單純依靠政府的力量還是不夠的。為了提高農村公共品供給規模、質量與效率，政府既需要提高公共支出的比重與效率，還需深入挖掘社會資本和自治組織力量的參與潛力。因此，如何在加大政府對鄉村公共品投入的同時，發揮財政投入“四兩撥千斤”的杠桿撬動作用，引入市場機制，吸引企業、社會資本、村集體和村民共同投資和參與鄉村建設，將是解決農村社區公共品供給主體單一，缺乏多主體參與難題的基本思路。
(2)既要解決有效供給，又要重視有效管護。作為農村社區的公共產品，即便解決了供給問題，也不意味著能解決好公共品的有效營運和管護問題。實踐中，相對于私人品的供給，政府對農村社區公共品的供給，還存在公共品營運與管護的效率低下問題，如村莊廁所清潔化問題、污水治理常態化問題、垃圾分類處理問題，不僅需要投入設施等硬件，而且還需要持續營運與管護。也就是說，在農村社區公共品的營運與管護過程中，還必須解決好的一個問題是政府、企業、集體、農民等主體誰來對類似公共設施進行營運與管護的問題。這實質上是對公共產品的治理問題，基本的思路，一是明確相關公共設施的產權及其管護主體，然后責任到主體。二是強化公共設施規制及其監督實施，發揮鄉村基層組織在這方面的作用。三是發揮鄉村治理中自治功能，調動社區群眾主動參與社區公共設施管護的積極性。四是在公共設施營運管護中導入市場機制。通過對鄉村建設賦權，也就是在鄉村建設中加快公共資源和資產的產權制度改革與營運制度創新，吸引市場力量投資并營運鄉村建設項目。如鼓勵市場力量在對鄉村垃圾分類集中處理與管護的同時，從事再生資源回收經營，實現鄉村垃圾分類與再生資源回收“兩網融合”；鼓勵市場力量在對鄉村路網、水網、電網、物流網等公共設施投資建設的同時，從事鄉村休閑旅游業，開辟跨界增收、跨域獲利渠道；鼓勵市場力量和村集體經濟通過股份合作等制度安排，構建“農戶+村集體+市場主體”產業化聯合體，共同進行鄉村建設和發展營運。浙江的“千萬工程”建設在這方面進行了不少探索，積累了不少經驗啟示，后文將作進一步的闡釋。
(3)既要防止大拆大建，又要避免低效配置。鄉村建設涉及眾多基礎設施、人居環境和公共服務，不但具有公共屬性，而且存在公共品服務對象的規模效應問題。換言之，大多數公共品都存在一定的規模要求，使用者過多，會導致公共品的使用過度擁擠，反之，會導致公共品使用的不經濟。聯系到要大力推進的鄉村建設，需要特別注意的是，鄉村建設不僅要防止脫離鄉村自然與文化特點的大拆大建，也要避免由于鄉村公共建設項目缺乏規模效率而導致的低效配置。這意味著，往村覆蓋、往戶延伸的鄉村建設不應該是靜態的，而是伴隨著鄉村人口相對集聚、空間布局不斷優化的演進過程。也就是說，鄉村建設一方面要通過鄉村基礎設施和公共服務的改善來吸引鄉村人口的相對集聚、帶動鄉村布局日益優化；另一方面，要通過鄉村人口的相對集聚與布局優化來提高鄉村基礎設施和公共服務建設的效率與水平。只有這樣，鄉村建設才能在更好實現鄉村公共品往村覆蓋、往戶延伸的同時，提高鄉村公共建設投資和覆蓋延伸的效率。此外，從空間和體制上看，廣義的鄉村包括縣城及以下區域，縣域經濟實際就是廣義的鄉村經濟，不要局限于“就鄉村說鄉村”，因此，推進鄉村建設，縣域經濟是關鍵切口，鄉村建設一定要與以縣城和鄉鎮為重點的城鄉融合發展緊密結合，實現從縣域經濟到鎮域經濟再到村莊經濟的全面振興，這不僅有利于更好破解城鄉二元結構和體制，還有利于城鄉要素、產業、基礎設施和公共服務實現城鄉空間融合與資源優化配置，使鄉村建設既立足鄉村又跳出鄉村，具有更大的拓展空間和聯動效應。
二、浙江“千萬工程”實踐與啟示
1.浙江“千萬工程”實踐
2003年，時任浙江省委書記習近平同志針對浙江農村經濟粗放發展與鄉村環境“臟、亂、差”的現象展開調研，經過周密的部署，啟動了以整治鄉村環境為重點的“千村示范、萬村整治”工程，開啟了浙江美麗鄉村建設的宏偉篇章。18年來，浙江按照習近平總書記當年的戰略擘畫，一張藍圖繪到底。“千萬工程”始于抓好道路硬化、路燈亮化、衛生潔化、村莊綠化、河道凈化等環節，在發展過程中拓展到面源污染治理、農房改造、歷史文化村落保護、農村公共服務設施建設、鄉村產業發展、鄉風文明與鄉村治理等領域，塑造了鄉村文明和諧的新風尚，走出了一條獨具浙江特色的示范帶動、整體推進、深化拓展、轉型升級的農村人居環境整治和美麗鄉村建設的新路徑。表1展示了浙江“千萬工程”的演化歷程和重要時間節點的目標任務、配套支撐及其主要抓手。浙江“千萬工程”推動全省鄉村面貌發生了全方位的歷史性變化：實現了美麗生態的新蝶變，催生了美麗經濟的新產業，探索了城鄉融合發展的新機制，形成了共建共治共享的新局面。2018年榮獲聯合國最高環保榮譽“地球衛士獎”。
表1 浙江省“千萬工程”演化歷程
浙江“千萬工程”走出了從人居環境整治向鄉村全面建設的新路徑，其核心的要義和基本經驗，不僅在于解決了農村人居環境問題，而且還解決了農村社區公共品的有效供給與管護問題以及鄉村人居環境的特色風貌問題。首先，浙江在“千萬工程”推進中，探索了多元主體參與農村社區公共品的供給機制和多種制度結合下的農村公共品營運方式，既有效解決了社區公共品的多元供給問題，又有效解決了社區公共品的營運與管護問題。其次，在“千萬工程”的建設中，浙江對不同類型社區公共環境的建設，堅持“因地制宜、精準施策、規劃先行、需求引領、突出特色”的原則，立足村莊自然稟賦和民俗特點，堅持高起點規劃、高品質建設，同時發揮政府有為、市場有效和群眾參與的作用，杜絕千篇一律、一哄而上的運動式建設模式，而是充分發掘村莊原有的個性與特色，注重生態優先，更好保護鄉村綠水青山和田園風光，并且重視鄉村文化和歷史傳承，為文化傳承和再現創造有利條件，將自然生態與人文生態相互融合，充分顯示和提升鄉村價值，全方位、多類型打造與營運“一村一品一景一韻一魂”的新時代美麗鄉村建設新格局。
2.浙江“千萬工程”經驗啟示
在“千萬工程”實踐過程中，浙江探索建立了“四位一體”的制度安排與治理體系，即“黨政合一”的科層治理、“智治合一”的精準治理、“調動群眾”的柔性治理以及“激勵相容”的市場治理。這種“四位一體”的制度設計和安排，充分體現了農村社區公共事務和公共產品治理中的黨政領導和群眾參與的相互協同、科層制度與市場制度的功能互補、他治與自治的合理匹配、法治與德治的相互融合、科技與治理的有效結合，進而不僅實現了“千萬工程”的建設目標和可持續性，而且為農村社區公共品的有效供給和營運管護，提供了既有理論創新，又契合中國特色與實踐的治理模式，值得借鑒到我國的鄉村建設進程中。
(1)“黨政合一”的科層治理。“千萬工程”之所以能一以貫之、一抓到底，一任接著一任干，久久為功不停步，關鍵在于發揮黨政合一的垂直治理的制度功能，也就是堅持黨管干部，通過一級抓一級、一級管一級、一級帶一級，把黨管干部的原則落到實處。其一，堅持“一把手”親自抓。始終把“千萬工程”列為“書記工程”，落實“一把手”責任制，形成省、市、縣市區、鄉鎮、村“五級書記”共抓共管的推進機制，建立各級黨政主要領導聯系一個村制度，如習近平同志在浙江任省委書記期間將下姜村作為自己的基層聯系點。其二，堅持各方協同抓。政府層面，各級均成立“千萬工程”領導小組，建立黨委政府領導、職能部門負責、鎮村實施、多方共同參與的工作推進機制；社會層面，堅持群眾所需、施策所向，積極發動群眾、依靠群眾，使廣大群眾既是“千萬工程”受益者，也是參與者、推動者、建設者。第三，堅持分級聯動抓。建立“第一書記親自抓、分管領導直接抓、一級抓一級、層層抓落實”的分級負責制度；在各級職責分工方面，省級層面主抓頂層設計、服務指導與監督落實，市縣層面主抓統籌協調、資源整合與組織實施，鎮村層面主抓政策落實、具體實施和建設管護。
(2)“智治合一”的精準治理。在“千萬工程”實施過程中，針對公共產品管理有規制措施，但規制主體職責不清和不到位的難題，探索了將壓實地方責任和數字化、信息化相互匹配的規制辦法。其中，2003年，長興縣在全國率先實行河長制并取得了巨大成效，并于2017年開始在全國推廣。此后，浙江以河長制為典型的行政責任制治理方式為范本，先后探索出了道長制、所長制、林長制、田長制等可參照的“簡約化”的制度選擇與安排。“某長制”建立了協同治理機制，強調對人居環境整治進行分級治理，通過行政層面一級壓一級的方式，將公共性資源環境治理責任落實到行政層級與干部，其機制包含行政首長負責制、自上而下行政問責,破解了公共資源規制中的“轄區壁壘”和相互推諉問題。浙江“某長制”的成功還依賴于農業農村領域數字經濟“一號工程”的全面推廣。開展農業農村管理數據和空間數據上圖入庫，實現全省農業農村信息資源網絡化、空間化和可視化，將數字與信息技術同責任制相匹配，實現“智治合一”的精準問責和精準治理。以“智慧河長”建設為例，2018年起，浙江省在全國率先上線了覆蓋省、市、縣、鄉、村五級的河長制信息化平臺，各級河長只需打開手機上的河長制APP，就可以點一點開始河長履職、拍一拍上傳巡查照片、掃一掃檢查河道水質。
(3)“調動群眾”的柔性治理。群眾參與是我黨群眾路線的基本準繩和法寶，是做好鄉村公共事務和社區公共產品治理不可或缺的力量。如何調動群眾參與公共事務的積極性，既要發動群眾、帶動群眾，更要通過合適的制度安排來激勵群眾參與，其中德治與自治是重要關鍵。1963年，浙江諸暨的楓橋鎮，因鄉村治理“小事不出村、大事不出鎮、矛盾不上交”，得到了毛澤東同志的肯定，“楓橋經驗”聞名全國。2003年，習近平同志在浙江工作期間再次批示肯定，要求堅持和發展“楓橋經驗”。2017年，嘉興桐鄉首創的一種新型基層治理模式——自治、法治、德治“三治融合”，寫入了黨的十九大報告，以“一約”(村規民約)、“兩會”(百姓議事會、鄉賢參事會)、“三團”(百姓參政團、道德評判團、百事服務團)為載體，成為新時代“楓橋經驗”的精髓和基層社會治理創新的發展方向。一是深化村民自治，以自治消化內在矛盾。充分激發黨員群眾和社會組織參與鄉村治理的活力，建立村民議事會、鄉賢促進會等相關自組織，推動實現自我管理、自我監督、自我服務。二是增強法治保障，以法治強化行為規則。引導干部群眾形成自覺守法、全民懂法、遇事找法的鄉村法治良序。三是激發德治活力，以德治調動群眾參與。發揮村規民俗等非正式制度對村民行為的引導，鼓勵群眾自愿參與公共事務，擔任“河小二”“池大爺”“塘大媽”“垃圾管理員”“護綠小衛士”等，創新三治積分制管理，形成“讓有德者有所得”的激勵機制，用崇德向善的力量，實現鄉村有效治理。
(4)“激勵相容”的市場治理。市場機制是最能體現激勵與約束相融的制度。市場制度不僅能對非公共性領域的資源與要素配置發揮高效率的作用，而且也可以通過一定的制度設計，在公共性領域，尤其是類似鄉村社區公共性領域的資源與要素配置，發揮高效率的作用。隨著浙江“千村示范、萬村整治”工程廣度和深度的拓展，“美麗鄉村”的內涵也不斷豐富，浙江積極引入市場激勵制度，賦予相關主體(農民、企業)生態資源使用權與經營權，并且通過生態產業化和產業生態化的途徑，將社區公共品轉化為市場品，打通“綠水青山”向“金山銀山”的轉化通道，實現從美麗生態到美麗經濟，再到美麗生活的“三美融合”。例如，通過賦權不同經營主體發展再生資源開發利用產業、高效生態農業、民宿休閑度假、鄉村文化旅游、健康養生養老等綠色產業與業態，將社區環境建設和保護與綠色經濟發展緊密結合。這一做法使得不同經營主體在發展綠色產業的同時，對社區環境與公共設施建設、管護的內生動力被充分激活，既降低了鄉村社區環境建設與保護的成本，又發展了生態環境友好型綠色產業。
三、結 語
浙江“千萬工程”為我國“鄉村建設行動”做出了有益嘗試，其在制度安排與治理體系方面的創新探索非常值得其他地區參考借鑒，也為解決我國鄉村建設的三個重要關鍵提供了浙江解題思路。因此，在未來我國鄉村建設過程中，可參考浙江“千萬工程”經驗：在整體推進上，要明確解題步驟，注重重點突破、示范帶動、層層深化；在區域發展上，要強化規劃引領，注重因地制宜、需求引領、突出特色；在城鄉融合上，要加快發展縣域經濟，注重要素集聚、規模經濟、資源優化；在政府管理上，要明細權責分工，注重黨管干部、層級管理、責任到人；在管理模式上，要壓實地方責任，注重機制協同、技術創新、數字治理；在鄉村治理上，要廣泛動員群眾，注重自治為本、法治為綱、德治為根；在市場治理上，要引入市場激勵，注重三生融合、三產融合、三美融合。此外，鄉村建設需要久久為功，“輸血”與“造血”相結合，才能實現持續有效發展。
文章來源：華中農業大學學報（社會科學版）2021年第3期
作者簡介：黃祖輝，浙江大學中國農村發展研究院；傅琳琳，浙江省農業科學院農村發展研究所
