黃祖輝教授解讀2020中央一號文件：集中體現兩個“兩”
2020年中央一號文件與2019年中央一號文件的共同點，都是圍繞國家農業農村重大發展戰略，突出需要解決的關鍵問題而謀篇布局，充分體現了中央對農業農村發展形勢和工作重點的準確把握和政策的連續性與針對性。這兩年的中央一號文件都是將打贏脫貧攻堅戰放在首位，體現了脫貧攻堅戰在我國三大攻堅戰中的重要性和當前我國農業農村發展的重中之重地位。然后，文件圍繞鄉村振興戰略的實施和農業農村發展關鍵問題的解決，進行具體部署和施策。同時，除了中央一號文件外，這兩年農業農村部緊密結合中央一號文件精神，發布貫徹落實中央一號文件精神的農業農村部一號文件，這兩個一號文件相互聯系、相互配套，既對我國農業農村發展具有整體方向上的引領，又對各地在貫徹落實時具有操作上的指導。 概括起來看，今年的中央一號文件包括五大部分，涵蓋了二十七個要點，文件內容和精神集中體現了兩個“兩”，也就是：實現兩大戰略目標，一是脫貧攻堅收官，二是全面建成小康社會；解決兩大關鍵問題，一是保障重要農產品有效供給和促進農民持續增收，二是加強農村基層治理和保持農村社會和諧穩定。 第一，脫貧攻堅收官。2020年中央一號文件強調，今年是全面打贏脫貧攻堅戰的收官之年，脫貧攻堅最后堡壘必須攻克。該部分內容包含了五個要點，即全面完成脫貧任務，鞏固脫貧成果防止返貧，做好考核驗收和宣傳工作，保持脫貧攻堅政策總體穩定，研究接續推進減貧工作。針對這五個方面的工作任務，一號文件進一步強調，要堅持精準扶貧，以更加有力的舉措、更加精細的工作，尤其要在普遍實現“兩不愁”基礎上，全面解決“三保障”和飲水安全問題，確保剩余貧困人口如期脫貧。并且提出要健全監測預警機制，加強對不穩定脫貧戶、邊緣戶的動態監測，將返貧人口和新發生貧困人口及時納入幫扶，要為鞏固脫貧成果提供制度保障。針對當前我國出現的突發性新冠肺炎疫情及其影響，考慮到貧困地區的脆弱性，如何有效應對疫情，消除疫情不利影響，防止返貧，應成為今年扶貧工作的一項重點任務。此外，一方面要總結脫貧工作經驗，保持政策穩定性和持續性，另一方面更要著眼未來。一號文件針對脫貧攻堅任務完成后，我國扶貧工作重心將轉向解決相對貧困，扶貧工作方式將由集中作戰轉向常態推進的變化，提出要研究建立解決相對貧困的長效機制，加強解決相對貧困問題的頂層設計，推動減貧戰略和工作體系平穩轉型，并與實施鄉村振興戰略有機銜接。 第二，全面建成小康社會。2020年也是全面建成小康社會目標的實現之年，因此，除了脫貧攻堅這一重大戰略目標必須實現外，還必須實現第一個百年奮斗目標，即全面建成小康社會。全面小康社會要求社會公共體系建成與全面覆蓋，因此，一號文件特別指出，實現這一戰略目標，我國“三農”領域還有農村基礎設施和公共服務兩大短板必須補上。該部分內容包括了八個要點，即加大農村公共基礎設施建設力度，提高農村供水保障水平，扎實搞好農村人居環境整治，提高農村教育質量，加強農村基層醫療衛生服務，加強農村社會保障，改善鄉村公共文化服務，治理農村生態環境突出問題。概括起來，農村公共基礎設施需要補上的短板主要包括村莊道路通達，貧困村寨電網覆蓋與升級，飲水安全與供給保障，人居環境進一步改善（主要指廁所、垃圾、污水、污染的問題整治與解決）。而農村公共服務需要補上的短板，涉及教育、醫療、社保和文化領域。重點一是加強農村各類型教育、優化布局、提高質量；二是消除醫療服務空白點，強化鄉村醫療隊伍和能力建設，擴大鄉村公共醫療服務范圍；三是提高鄉村醫保和低保水平，進一步完善對特殊群體的關愛、護理和養老體系；四是推進公共文化服務向鄉村延伸，傳承與弘揚鄉村優秀傳統文化。 2020年，除了要實現兩大戰略目標，我國農業農村還要解決好兩大關鍵問題，一是保障重要農產品有效供給和促進農民持續增收，二是加強農村基層治理和保持農村社會和諧穩定。這兩大關鍵問題，既與脫貧攻堅和全面小康有關，也是當前我國農業農村發展和鄉村振興的關鍵。 第一，保障重要農產品有效供給和促進農民持續增收。一號文件在這方面主要突出了五個要點，即穩定糧食生產，加快恢復生豬生產，加強現代農業設施建設，發展富民鄉村產業，穩定農民工就業。 首先應清醒地認識到，對于當前動蕩多變的國際環境和十四億人口的中國國情，確保糧食安全始終是治國理政的頭等大事。因此，糧食生產穩字當頭，即穩政策、穩面積、穩產量。要做到這一點，一號文件不僅明確了各級政府的責任和糧食進出口導向，而且針對不同的糧食品類，提出了有關補貼、支持、獎勵、保險等政策的完善和優化措施，同時還提出了針對糧食主產區的結構優化、耕地調劑、農田建設、管理服務等支持舉措。 針對生豬產業因環境整治和非洲豬瘟影響而帶來的生豬供給不足問題，文件提出要采取綜合性措施，確保2020年年底前生豬產能基本恢復到接近正常年份水平的要求。相關措施針對性很強，力度也大，涉及方方面面，包括強化政府保障供給責任，加強防疫和市場監管，打通環評、用地、信貸等瓶頸，優化產銷空間與結構，以及引導優化肉類消費結構等。 保障重要農產品有效供給必須加強現代農業設施建設。一號文件提出了一系列針對性的舉措，主要包括提早謀劃實施一批現代農業投資重大項目，加快推進重點地區高標準農田和重點水利工程建設，啟動和鼓勵企業參與農產品倉儲保鮮冷鏈物流設施建設工程，依托現有資源建設農業農村大數據中心，加快各種現代信息技術在農業領域的應用等。 發展富民鄉村產業既是保障農產品有效供給的重要基礎，又是促進農民持續增收的重要抓手。為此，一號文件提出了相應的政策措施，如打造各具特色、工商資本參與、農民能分享利益的農業全產業鏈，加快各種類型現代農業產業園建設，培育各種類型新型農業經營主體和產業化聯合體，通過多渠道將小農融入農業產業鏈，通過綠色、有機、地理標志、可追溯和品牌化，增加農產品安全、高質、有效供給，支持供銷、郵政、快遞等企業在鄉村發揮電商、物流功能等。 在國際貿易沖突不斷、國內產業轉型和疫情防控形勢下，穩定農民的就業，既關系到農民收入，又關系社會穩定，為此，一號文件將穩定農民工就業作為一個重要關鍵問題予以強調，提出了一系列強有力的政策。包括涉企減稅降費，失業保險穩崗返還，技能提升補貼標準提高，工資支付保障，各類技能培訓，公益性就業崗位設置，創業補貼等政策。 第二，加強農村基層治理和保持農村社會和諧穩定。一號文件在這方面主要涉及四個要點。一是充分發揮黨組織領導作用；二是健全鄉村治理工作體系；三是調處化解鄉村矛盾糾紛；四是深入推進平安鄉村建設。 農村基層黨組織是黨在農村全部工作和戰斗力的基礎，它在農業農村各項事業的發展中起著領導群眾、組織群眾、帶領群眾、動員群眾、教育群眾、團結群眾的作用。為此，一號文件強調農村基層黨組織要在這些方面充分發揮作用；同時，也強調了農村基層黨組織的相關制度建設。具體包括落實村黨組織書記縣級黨委備案管理制度，建立村“兩委”成員縣級聯審常態化機制，嚴格村黨組織書記監督管理制度，建立多元主體參與、有效銜接的村務監督機制，健全干部培養、選配、派駐制度和激勵村干部干事創業的機制等。 健全鄉村治理工作體系是鄉村有效治理的基礎。一號文件明確了鄉村各個層級在治理體系中的不同功能，縣級是“一線指揮部”，鄉鎮是為農服務中心，行政村是基本治理單元，強調要服務重心下移、相關資源下沉，多種治理功能融合，提高鄉村治理效能。同時，要注重發揮家庭家教家風在鄉村治理中的重要作用，并且推廣鄉村治理創新性典型案例經驗。 確保農村社會和諧穩定，一是建立有效鄉村治理體系，二是善于調處化解鄉村矛盾糾紛。文件強調要堅持和發展新時代浙江“楓橋經驗”，這一經驗的核心是通過完善的治理體系，把基層各種矛盾糾紛，如土地承包、征地拆遷、農民工工資、環境污染等，在萌芽中化解，在基層中調處。此外，文件還強調了相關制度建立的重要性，如暢通農民群眾訴求表達渠道，推行上級領導定期下基層接訪制度，開展“一村一法律顧問”等形式多樣的法律服務，對易引發社會穩定風險的重大決策事項進行前期風險評估等。 加強農村基層治理和保持農村社會和諧穩定的一個重要抓手是建設平安鄉村。一號文件對此作了具體部署，一是推動掃黑除惡專項斗爭向縱深推進；二是依法管理農村宗教事務；三是加強農村社會治安網格化管理和服務；四是開展農村假冒偽劣食品和農資整治行動；五是全面排查整治農村各類安全隱患。 實現兩大戰略目標、解決兩大關鍵問題，需要強化相關保障措施。在一號文件中，這些保障措施集中體現為投入、用地、人才、科技、改革五個方面。一是優先保障“三農”投入。強調要確保財政投入與補上全面小康“三農”領域突出短板相適應。二是破解鄉村發展用地難題。提出將農業設施用地納入農地管理；對于符合國土空間規劃，通過村莊整治、土地整理等方式節余的農村集體建設用地，確定一定比例，優先用于鄉村產業發展。三是推動人才下鄉。強調要暢通各類人才下鄉渠道，并且要有組織地動員城市科研人員、工程師、規劃師、建筑師、教師、醫生下鄉服務。四是強化科技支撐作用。繼續強調要加強農業關鍵核心技術攻關，部署一批重大科技項目，搶占科技制高點。五是抓好農村重點改革任務。包括研究制定二輪承包土地延包的具體辦法，制定農村集體經營性建設用地入市配套制度，深化農村宅基地制度改革試點，全面推開農村集體產權制度改革試點，繼續深化供銷合作社綜合改革，加快推進農墾、國有林區林場、集體林權制度、草原承包經營制度、農業水價等改革，以及深化農業綜合行政執法改革等。 與上述五個方面的保障措施相匹配，今年的中央一號文件還提出了值得關注與期待、正在抓緊研究和行將出臺的四個重要配套性文件。一是抓緊研究制定脫貧攻堅與實施鄉村振興戰略有機銜接的意見；二是抓緊出臺調整完善土地出讓收入使用范圍進一步提高農業農村投入比例的意見；三是抓緊出臺支持農村一二三產業融合發展用地的政策意見；四是抓緊出臺推進鄉村人才振興的意見。這些措施與政策的出臺，必將對全面小康社會建設短板的補上、農業農村關鍵問題的解決和鄉村振興戰略的全面推進，起到極其重要的作用。
